معیشت مردم نباید دستخوش تقابل مجلس با دولت شود

آخرین بودجه دولت تدبیر و امید در قالب لایحه بودجه سال 1400 کل کشور بعنوان اولین بودجه قرن 15 شمسی در شرایطی تهیه شده است که کشور با تبعات اقتصادی ناشی از تحریم‌های ظالمانه ایالات متحده آمریکا و بیماری همه‌گیری کرونا دست و پنجه نرم می‌کند. در چنین شرایطی اقتصاد ایران در کنار انواع ناکارآمدی‌های تاریخی، دچار مشکلات اساسی شده و نرخ تورم دورقمی پایدار کالاها و خدمات در کنار رکود اقتصادی، محیط اقتصاد کشور را برای مردم و فعالان اقتصادی سخت‌تر نموده است. بدیهی است تنظیم بودجه در چنین شرایطی الزامات خاصی مي‌‌طلبد و واگذاری همه نیازمندی‌های مالی حاکمیت به دولت و عدم نقش‌آفرینی دستگاه‌های اقتصادی فرادولتی در چنین شرایطی، مشکلات برنامه‌ریزی کشور را مضاعف می‌سازد. از طرفی، افزایش شدید نرخ ارز و متعاقبا افزایش شدید قیمت کالاهای اساسی منجمله قیمت مسکن، استمرار نرخ تورم دو رقمی و کاهش اندازه اقتصاد ایران بدنبال سقوط ارزش پول ملی در کنار بیماری کرونا، معیشت مردم را دچار مشکلات فراوان کرده و این نگرانی را دو چندان کرده است که ممکن است سوء تغذیه و کاهش امنیت غذایی کشور، آسیب‌های جبران ناپذیر بلندمدت داشته باشد. 

از طرفی، انتقادات بودجه‌ای در محیط رسانه‌ای به‌گونه‌ای رنگ و بوی سیاسی به خود گرفته که امکان تشخیص واقعیت را کمرنگ نموده و بی توجه به تبعات چنین سیاه‌نمایی‌هایی، بعضا با هدف تأثیرگذاری بر انتخابات ریاست جمهوری 1400 مشکلات اقتصادی - اجتماعی کشور را دوچندان کرده است. در این راستا شورای مرکزی حزب مردم سالاری بر خود وظیفه دانست تا از این طریق واقعیت‌های بودجه 1400 و توفیقات و مشکلات آن را بیان و ضمن برشمردن مشکلات زیربنایی نظام تهیه و تنظیم بودجه کشور، امید آن را دارد که نسبت به معایب و مزایای بودجه به عنوان مهم‌ترین سند سالانه دولت برای اداره کشور توجه مبرم شود و برای اصلاح آنها اقدامات لازم صورت بگیرد.

1- مطابق اصل 126 قانون اساسی که اشعار می‌دارد:

«رئیس جمهور مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیما بر عهده دارد و مي‌تواند اداره آنها را به عهده دیگری بگذارد.»

امور برنامه و بودجه کشور با توجه به نوع و شکل ساختار سیاسی کشور، بطور کامل در اختیار رئیس‌جمهور نبوده و به همین دلیل و عدم اجرای کامل این اصل، همیشه  اختیارات برنامه و بودجه‌ای دولت کمتر از مسئولیت‌هایش بوده است. این مسأله از طریق بروز ناهماهنگی در برنامه‌های کشور منجر به ضعف تاریخی نظام برنامه‌ریزی و انحراف شدید در برنامه‌های مصوب شده است. پیشنهاد می‌شود برای یکدست شدن نظام برنامه و بودجه کشور و اجرای صحیح اصل مورد نظر، همه نهادهای حاکمیت، اعم از آنکه عضوی از دولت باشد و یا خارج از هیأت دولت باشد، مانند بنیاد مستضعفان، ستاد اجرایی فرمان حضرت امام(ره)، آستان قدس رضوی، سایر بنیادها، نهادها و نیروهای نظامی، انتظامی، ارتش و سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، شهرداری‌ها، سازمان تأمین اجتماعی به همراه شرکت‌های زیرمجموعه و بانک‌های تخصصی و غیرتخصصی به همراه شرکت‌های زیرمجموعه تابع نظامات برنامه و بودجه دولت و قوانین ذیربط قرار بگیرند.

2- عملکرد سازمان برنامه و بودجه کشور را به عنوان نهاد متولی تهیه برنامه و بودجه کشور بایستی به لحاظ تاریخی بررسی کرد. واقعیت این است که در سیستم حکمرانی کشور و در راستای نوع نگاه به اصل 126 قانون اساسی که در بند قبلی به آن اشاره شد، سازمان برنامه و بودجه کشور بعد از پیروزی انقلاب اسلامی مورد هجمه دولت‌های مختلف قرار گرفته و به حاشیه رانده شده است. این اتفاق از دو منظر قابل ارزیابی است. نخست، تأثیر منابع فراوان ناشی از فروش نفت، گاز، فرآورده‌ها و مشتقات مربوطه به داخل و خارج کشور از طریق بیماری اقتصادی هلندی و نظریه نفرین وفور منابع طبیعی؛ که هرگاه قیمت حامل‌های انرژی افزایش یافته، برنامه‌ریزی به فراموشی سپرده شده و هر زمان که کشور با تحدید منابع مالی (به دلایل گوناگون اعم از سیکل‌های تجاری اقتصاد جهانی، منطقه‌ای و داخلی، تحریم، فرار مالیاتی و سایر ناکارآمدی‌ها) مواجه شده، این سازمان به عنوان مسئول جمیع ناکارآمدی‌ها و کاستی‌ها به جامعه معرفی شده است بگونه‌ای که بررسی تاریخی (از سال 1350 تا کنون) نشان می‌دهد که سازمان مورد اشاره بجای انجام امور توسعه و تهیه برنامه‌های بلند/میان/کوتاه مدت، به عنوان مسئول کم‌کاری‌ها، بمنظور توجیه کاستی‌ها و برای اقناع افکار عمومی بکار گرفته شده است. اساسا، باید به این سوال به درستی پاسخ داده شود که نسبت سیستم حکمرانی کشور در راستای نیاز به توسعه و پیشرفت، با سازمان برنامه و بودجه کشور چگونه است؟ همانطور که سیر تاریخی نشان می‌دهد از زوایای مختلف، این سازمان که مطابق قانون، جایگاه مغز متفکر نظام اداری کشور را دارد، به تدریج تضعیف شده است، تا جایی که در سال 1386 در دولت نهم دستور به انحلال این سازمان صادر می‌شود و سونامی آثار حذف و انحلال آن تاکنون (بدون هر گونه بررسی علمی) ادامه‌دار است. تقویت این نهاد، تضمین استقلال نظام کارشناسی آن از طریق قانون و بکارگیری صحیح نیروهای متخصص و حذف انتصابات سیاسی و رابطه‌ای و پاسخگو کردن همه دستگاه‌های حاکمیت بابت رفتار بودجه‌ای جاری و عمرانی در برابر آن، می‌تواند نویدبخش نظم‌پذیری و برنامه‌پذیری اقتصاد حاکمیتی به عنوان پیشران کل اقتصاد کشور باشد. 

از منظر دوم، نقش نانوشته نهاد برنامه‌ریزی در تقویت دموکراسی و پاسخگو کردن حاکمیت می‌باشد که تضعیف جایگاه حقوقی آن به طرق مختلف سیاسی و غیرسیاسی، منجر به آشفتگی مزمن در انسجام برنامه و بودجه کشور شده است.

3- شفافیت ارکان مالی نظام حکمرانی کشور منجر به گسترش مطالبه جامعه، رشد سلامت و تقویت نظارت مردم بر دولت مي‌شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد در دو سال اخیر در این راستا، تحولات شکلی و فنی مناسبی صورت گرفته است. حذف جدول معروف 17 که اعتبار افراد حقوقی و بعضا حقیقی در آن لحاظ شده بود، انتشار جدول 3-7 در مجلد ماده واحده بودجه بصورت رئوس فصول هفتگانه موافقتنامه به عنوان سند اجرایی بودجه، ارائه زودهنگام  بودجه شرکت‌های دولتی به همراه عملکرد (براساس اصلاح قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی توسط نمایندگان دوره دهم مجلس) و انتشار همگانی اسناد اصلی و پشتیبان بودجه توسط دولت، نمونه‌هایی در راستای شفافیت هستند. تداوم انتشار آمار و گزارشات و شفاف‌سازی گزارش عملکرد مالی دستگاه‌های حاکمیتی با شدت، دقت و سرعت بیشتری باید تداوم یابد.

4- در اواخر دهه شصت شمسی، پیوست (مجلد) بودجه ارزی با این استدلال شورای نگهبان که شایسته یک کشور اسلامی نیست در بودجه‌اش از واحد پول کشور کفار استفاده شود، رای به حذف آن داده می‌شود. حدود سه دهه بعد از آن می‌توان به وضوح گفت که فقدان این سند، چه آسیب‌های جدی به اقتصاد کشور و بی ثباتی بازار ارز و کاهش ارزش پول ملی وارد ساخته است. ضروری است که بودجه ارزی کشور همانند دیگر اسناد بودجه، بطور شفاف تهیه و در دسترس مجلس شورای اسلامی و کارگزاران اقتصادی، دانشگاهیان و مردم قرار داده شود.

5- نظام برنامه و بودجه کشور بر بستر قوانین کشور حرکت می‌کند. قانون برنامه و بودجه مصوب 1351 کشور در هماهنگی با قانون محاسبات عمومی سال 1349 کشور تهیه شده بود. بطوری که بخش‌هایی که مربوط به بودجه در قانون محاسبات عمومی مصوب 1349 بود در قانون بودجه سال 1351 درج نشده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که به دلیل محتوایی بودن قانون برنامه و بودجه کشور مصوب سال 1351، تاکنون قابلیت تغییر نداشته است منتهی قانون مکمل مربوطه، یعنی قانون محاسبات عمومی دچار تغییرات اساسی در سال 1366 می‌شود و بجای قانون سال 1349، قانون محاسبات عمومی مصوب 1366 ملاک عمل دستگاه‌های اجرایی و وزارت امور اقتصادی و دارایی قرار می‌گیرد. این گسست که در راستای سهولت دسترسی به منابع دستگاه‌های دولتی به ویژه منابع شرکت‌های دولتی (که بیشتر برای سهولت دسترسی و هزینه شرکت‌های مصادره شده متناسب شرایط آن زمان) صورت گرفته بود، امروزه منجر به برنامه‌گریزی شرکت‌های دولتی شده که همگان بدنبال حل آن هستند. لذا، پیشنهاد می‌شود تیمی متخصص، غیرسیاسی و جامع نسبت به مرور قانون برنامه و بودجه کشور و قانون محاسبات عمومی، اصلاح و ارتقاء آن اقدامات لازم را انجام دهد. بدیهی است که پیش نیاز چنین اقدام مهمی، تسلط به دانش روز، برخورداری از تجربه عملی کافی و استفاده از تجربیات ثبت شده کشورهای موفق می‌باشد.

6- از مسائل اصلی مغفول در نظام بودجه‌ریزی و یکی دیگر از دلایل اصلی برنامه‌ناپذیری دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی، عدم توجه به سیستم کنترل بودجه دستگاه‌های اجرایی می‌باشد. اساسا، دور از واقعیت نیست که عنوان شود بودجه بدون کنترل، جز یک کار اداری و تزاید بوروکراسی، معنای دیگری نخواهد داشت. در این راستا، نبود اسناد و روش‌های کنترلی استاندارد جهانشمول، منجر به اِعمال رفتار فردی و بروز سلائق فردی می‌شود. تدوین دستورالعمل کنترل بودجه، تدوین دستورالعمل چگونگی نظارت بر عملیات جاری و عمرانی (بصورت مجزا)، اصلاح و ارتقای آیین‌نامه چگونگی تشکیل مجامع، شوراها و تدوین ضوابط برگزاری جلسات و نحوه ثبت و ضبط آنها، اصلاح قوانین بودجه‌ای معارض با قانون برنامه و بودجه و قانون محاسبات عمومی با در نظر گرفتن ضمانت اجرایی بازدارنده، از پیش‌شرط‌های انضباط بودجه‌ای دستگاه‌ها و  شرکت‌های دولتی بشمار می‌رود که تاکنون تهیه نشده است. 

7- در یک کشور نفتی که حدود 70 درصد منابع مالی آن از نفت، گاز و مشتقات آنها تأمین می‌شود، دور از انتظار است که سیستم‌های برنامه و بودجه آنها همانند سایر دستگاه‌ها و شرکت‌ها تنظیم شود. کوچک انگاری نظام برنامه‌ریزی در بخش نفت و گاز، صدمات جبران ناپذیری به اقتصاد کشور وارد ساخته است. برای مثال، در تشکیلات سازمان برنامه و بودجه کشور در قبل از انقلاب اسلامی، دفاتر مستقل و مجزایی برای حوزه انرژی مانند دفتر انرژی اتمی، دفتر نفت و گاز، دفتر برق و ... وجود داشته است. 

وجود این دفاتر با در نظر گرفتنِ مقیاس اقتصاد و جمعیت کشور در آن زمان، نشانگر این مهم است که معاونت انرژی در تشکیلات نهادهای نظارتی کشور با ضوابط و شرایط خاص از ضروریات کارآیی، شفافیت و پاسخگویی بخش انرژی کشور می‌باشد. لذا پیشنهاد می‌شود در چهار ضلع سیستم «مدیریتی -  نظارتی» یعنی سازمان برنامه و بودجه کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی، دیوان محاسبات عمومی کشور و سازمان بازرسی کل کشور معاونت انرژی با دفاتر پنجگانه ایجاد شود. 

و اما درباره ارقام لایحه بودجه سال 1400 کل کشور:

محاسبات ارقام لایحه بودجه 2 میلیون و 435 هزار و 708 میلیارد تومانی (حدود 2436 همت)  نشان مي‌دهد که در جدول کلان بودجه، منابع عمومی 47 درصد، منابع شرکت‌های دولتی، موسسات و بانک‌ها 9 درصد (که در صورت همسان‌سازی با رقم بودجه مصوب سالجاری 54 درصد خواهد شد) و بودجه کل کشور20 درصد رشد نموده است. براین اساس، سهم منابع عمومی بودجه 36 درصد و سهم منابع شرکت‌های دولتی 64 درصد از بودجه کل کشور را تشکیل مي‌دهد. بررسی‌ها نشان مي‌دهد که لایحه بودجه سال آتی با رویکر مذاکره‌ای و خوشبینانه توسط دولت تهیه و برای مجلس با رویکرد مقاومتی ارسال شده است و در حقیقت تغییرات اتفاق افتاده در کمیسیون تلفیق بودجه بیانگر تقابل این دو دیدگاه سیاسی مي‌باشد. با این نگاه، نمایندگان کمیسیون تلفیق، ارقامی که ماحصل فعل و انفعالات خارج از کشور مانند صادرات نفت خام بود را از عدد 2 میلیون و 500 هزار بشکه در روز به 1 میلیون و 500 هزار بشکه در روز کاهش دادند. علاوه بر این، براساس نامه دفتر مقام معظم رهبری، سقف صادرات 1 میلیون بشکه برای برخورداری سهم  20 درصد صندوق توسعه تعیین و برای مازاد بر صادرات 1 میلیون بشکه بایستی همان سهم 38 درصد مقرر قانون به عنوان سهم صندوق در نظر گرفته شود. از آنجا که به دلایل گوناگون سیاسی و اقتصادی، اغلب اعتبارات پیش بینی شده مصارف (جاری و سرمایه‌ای) بودجه اجتناب ناپذیر مي‌باشند، کاهش منابع صادراتی نفتخام، نیازمند جبران از طرق دیگر مي‌باشد. برای این منظور و برای تامین منابع کاهش داده شده، کمیسیون تلفیق نسبت به تک نرخی شدن نرخ ارز به نرخ 17000 تومان رای مثبت دادند، هر چند به لحاظ علمی این واقعیت مبرهن است که چند نرخی بودن ارز، همیشه موجب فساد، رانت و سوء استفاده مي‌شود ولی شرایط سخت کنونی اقتصاد کشور، این نگرانی را ایجاد کرده که چنین شیب تندی، مشکلاتی برای اقتصاد خانوار به وجود بیاورد، از این‌رو شایسته بود که نرخ پایین‌تر 12 هزار تومان برای هر واحد دلار در نظر گرفته مي‌شد. یکی دیگر از مصوبات کمیسیون تلفیق که اتفاقا کمتر مورد بررسی قرار گرفته است، تغییر نرخ ارز مورد عمل در محاسبه ارزش ریالی تعرفه گمرکی کالاها و خدمات وارداتی مي‌باشد، براین اساس، تبدیل تعرفه (درصدی از ارزش ارزی کالا) که با نرخ تسعیر دلار 4200 تومان انجام مي‌شد به یکباره به ارز نیمایی تغییر داده شده است. 

این تغییر مبنا در سال آتی، منجر به بروز تورم وارداتی خواهد شد و این تصمیم نیز نگرانی‌ها را مضاعف مي‌سازد. در مجموع تغییراتی که تاکنون برای منابع بودجه در کمیسیون تلفیق بودجه اتفاق افتاده، مغایر با شعار پرطمطراق «ضروت توجه به معیشت مردم» نمایندگان دوره یازدهم مجلس شورای اسلامی بوده که انتظار مي‌رود این موضوع هنگام بررسی در صحن مجلس مورد توجه قرار گرفته و مصوبه کمیسیون تلفیق لغو شود. 

همانطور که در بخش قبلی بیانیه نیز تاکید شد، بخشی از کسری بودجه‌های پیش بینی شده به سهولت مي‌تواند از طریق نقش آفرینی بودجه‌ای نهادهای فرادولتی و عمومی مورد اشاره در بند(1) بیانیه و بخش دیگر نیز از طریق اصلاح در هزینه‌های پیش‌بینی شده در بودجه شرکت‌های دولتی به ویژه شرکت‌های تابعه وزارتخانه‌های نفت و نیرو، سازمان‌های مناطق آزاد تجاری، بانک‌ها و همچنین بهینه‌سازی بودجه نهادهای فرهنگی و مذهبی و بخصوص ‌سازمان صدا و سیما، از طریق شفافیت در محاسبه و جلوگیری از حیف و میل هزینه‌ای تامین شود تا همه بار مشکلات بودجه‌ای ناشی از تحریم و بیماری کرونا بر دوش مردم تحمیل نشود. با توجه به ساختار سنتی بودجه و اشکالات تاریخی اشاره شده در بندهای هفتگانه این بیانیه و همچنین نحوه عملکرد منطقه‌ای نمایندگان در برابر بودجه که باعث تحمیل ناکارآمدی هزینه‌ای بر بودجه کل کشور شده، انتظار آنچنانی در بخش هزینه‌ها در روند آتی تصویب پیش‌بینی نمي‌شود.