نسخه چاپی
ارسال به دوستان
ترک فعل و عبور از کهنه‌ها اسفندیار جهانگرد* در سال‌های 1300 تا 1320 هجری شمسی، بودجه دولت ایران شامل عواید و مخارج، تهیه می‌شد و به تصویب مجلس می‌رسید؛ مجلس در این بودجه‌ها تمام یا قسمتی از عواید نفتی را تصویب می‌کرد.
بودجه دولت و نفت: ترک
فعل و عبور از کهنه‌ها اسفندیار جهانگرد*
در سال‌های 1300 تا 1320 هجری شمسی، بودجه دولت
ایران شامل عواید و مخارج، تهیه می‌شد و به تصویب مجلس می‌رسید؛ مجلس در
این بودجه‌ها تمام یا قسمتی از عواید نفتی را تصویب می‌کرد. از تحولات مهم
این دوره موضوع منظورشدن عایدات نفت در سال‌های 1308 تا 1320 در «حساب وجوه
ذخیره مملکتی» بوده است؛ یعنی در ماده واحده هر ساله بودجه مصوب ذکر
می‌شده که عواید حق امتیاز نفت به حساب وجوه ذخیره مملکتی واریز می‌شود و
در نتیجه «کل درآمدهای مملکت بدون عایدات نفتی» به تصویب مجلس می‌رسید. در
سال 1311 با تجدید نظر در قرارداد دارسی و افزایش چشمگیر درآمدهای نفتی
عملا در بودجه‌های سنواتی کماکان حق امتیاز به حساب وجوه ذخیره مملکتی
منظور می‌شد؛ اما سود سهام و حق نمایندگی در بودجه‌های سال‌های 1311 تا
1320 جزئی از درآمدهای بودجه دولت بود. با این مکانیسم، وابستگی بودجه
دولت به نفت تا انداره‌‌ای کاهش یافت و از حساب ذخیره مملکتی برای امور
زیربنایی و سرمایه‌گذاری استفاده می‌شد. بین سال‌های 1300 تا 1320 حدود هشت
درصد مخارج کل بودجه به عواید نفتی وابسته بوده است و اگر برداشت از حساب
ذخیره مملکتی به حساب نیاید، وابستگی بودجه دولت به نفت کمتر از دو درصد
بوده است.
در مصوبه هشتم مهر1320 مجلس شورای ملی، با شروع جنگ و خروج رضاخان از ایران طی ماده واحده‌‌ای با دادن مجوز به وزارت دارایی برای استفاده از کل موجودی حساب ذخیره مملکتی و همه پرداخت‌های شرکت نفت انگلیس و ایران در سال 1320، عملا مکانیسم حساب ذخیره مملکتی ملغی می‌شود و از این به بعد حرمت استفاده از عواید نفتی در بودجه دولت از بین رفت تا سال 1326 که مجدد مطابق تبصره 8 قانون مصوب 1326، بر جداکردن عایدات حق امتیاز و سود سهام و هر نوع عایدات دیگر از شرکت نفت ایران و انگلیس تأکید می‌کند؛ براساس این قانون در سال اول 40 درصد، در سال دوم 70 درصد و در سال‌های بعد صد درصد درآمد نفت فقط باید صرف کارهای تولیدی و عام‌المنفعه شود که با اجازه مخصوص مجلس شورای ملی مقدور است. نطفه تشکیل سازمان برنامه هم از این قانون شکل گرفته است. به عبارت دیگر تفکر قانون‌گذار از تشکیل سازمان برنامه اساسا جداکردن عواید نفت از مخارج جاری دولت یا محدودکردن اندازه دولت و در نهایت استفاده از درآمدهای نفت در عمران و آبادی کشور بوده است. در ادامه در خاتمه برنامه دوم عمرانی از کل عواید درآمدهای نفتی 80 درصد به سازمان برنامه و 20 درصد به شرکت ملی نفت و وزارت دارایی تخصیص می‌یافت و اگر درآمد نفت از حدی بالاتر می‌رفت، در اختیار وزارت دارایی قرار می‌گرفت؛ اما شاخص وابستگی بودجه دولت به نفت در گذر زمان همچنان افزایش می‌یافت به‌گونه‌‌ای که از 2.7 درصد در برنامه دوم عمرانی به حدود 40.7 درصد در سال 1353 رسید. شاخص وابستگی بودجه دولت به نفت در این دوره با دادن مسئولیت سازمان برنامه و هیئت عامل برنامه به نخست‌وزیر در اوایل دهه 40 به‌تدریج افزایش یافت.
در سال‌های بعد از انقلاب اسلامی، سیاست حفظ منابع زیرزمینی برای نسل‌های آینده و کاهش تولید نفت از شش میلیون بشکه در روز به دو میلیون بشکه در روز مطرح شده اما در عمل چنین اتفاقی نیفتاد و وابستگی بودجه به نفت همچنان گسترش یافت و در بیشتر سال‌ها به بالای 40 درصد رسید و در برخی سال‌ها با برخی اصلاحات به 70 درصد هم رسید.
در این برهه در زمان برنامه سوم بعد انقلاب «تشکیل حساب ذخیره ارزی» در دستور کار قرار گرفت. حساب ذخیره ارزی در سال 1379 برای حفظ و نگهداری درآمدهای ارزی مازاد به وجود آمد؛ اما در عمل توجهی به این موضوع نشد و وابستگی بودجه دولت به نفت به حدود 70.2 درصد در سال 1385 رسید. حساب ذخیره ارزی اهدافی مانند ایجاد ثبات در میزان درآمدهای حاصل از فروش نفت خام، تبدیل دارایی‌های حاصل از فروش نفت خام به دیگر انواع ذخایر و کاهش تلاطم‌های ارزی داشت. براساس قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه، دولت در صورتی مجاز به برداشت از این حساب بود که درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام نسبت به ارقام پیش‌بینی‌شده کاهش پیدا کند. همچنین برداشت از حساب ذخیره ارزی برای تأمین کسری ناشی از عواید غیرنفتی بودجه عمومی ممنوع بود. فلسفه شکل‌گیری این حساب در ایران بیشتر در راستای تعدیل فشارهای ناشی از نوسان قیمت نفت بر اقتصاد ملی بوده تا ایجاد حساب پس‌انداز برای نسل‌های آینده کشور و حاکمیت این نگرش بر دیدگاه دولتمردان و برنامه‌ریزان کشور، نحوه عملکرد این حساب را به‌صورت مستقیم تحت تأثیر قرار داده است. میل دولت به برداشت گسترده از این حساب در سال‌های 1385 تا 1392 و استفاده در امور جاری باعث شد چند هفته پس از روی‌کار‌آمدن دولت یازدهم از طرف نمایندگان مجلس اعلام شد که از ۱۷۶ میلیارد دلار حساب ذخیره ارزی، ۱۶۱ میلیارد دلار را دولت استفاده کرده است و عملکرد این حساب در اقتصاد نیز مانند حساب ذخیره مملکتی دهه 30 شمسی با اهداف متفاوت ناموفق بود. «صندوق توسعه ملی» پس از تجربه ناموفق «حساب ذخیره ارزی»، براساس ماده ۸۴ قانون برنامه پنجم توسعه با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فراورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فراورده‌های نفتی تأسیس شد. در سال‌های ۱۳۸۴ تا 1396 به‌طور متوسط حدود ۳۴ درصد منابع تحقق‌یافته در قوانین بودجه از محل درآمدهای نفتی بوده و شاخص‌های کلان اقتصادی تغییر معنادار مثبتی را در رفتار دولت، وضعیت بودجه و میزان وابستگی به درآمدهای نفتی نشان نمی‌دهند. براساس آمار اعلام‌شده از سوی صندوق توسعه ملی، از ابتدای تأسیس تا پایان سال ۱۳۹۷، بالغ بر ۴۱ درصد از تسهیلات ارزی مسدود شده، ۹۳ درصد از سپرده‌گذاری‌های ارزی مسدود شده و ۴۵ درصد از تسهیلات و سپرده‌گذاری‌های ریالی مسدود‌شده صندوق توسعه ملی در راستای برنامه‌هایی خارج از روال اساسنامه صندوق توسعه ملی هزینه شده که بیانگر نقض قواعد مالی حاکم بر مدیریت درآمدهای نفتی است. همچنین مجوز برداشت ریالی از منابع صندوق که در قوانین بودجه سنواتی داده می‌شود، مسبب اصلی کاهش منابع صندوق بدون دستیابی به بازده مناسب است. به‌طورکلی عملکرد نزدیک به یک قرن اخیر ایران در ارتباط با بودجه و نفت نشان می‌دهد که دستیابی به هدف کاهش وابستگی بودجه دولت به نفت در ارائه طرح‌های برون‌زا و خارج از بودجه دولت چندان ثمربخش نبوده و در شرایط خاص این طرح‌ها و حساب‌ها به‌تنهایی به محاق رفته یا کارایی لازم را نداشته‌اند؛ بنابراین باید در کنار این طرح‌های برون‌زا به شکل درون‌زا نیز این موضوع در داخل بودجه دولت حل شود. از 11 برنامه اجراشده کشور (عمراني و توسعه‌اي) صرفا دو برنامه توانستند در رشد اقتصادي شتاب ايجاد كنند؛ مطالعات نشان مي‌دهد از علل موفقيت نسبي اين دو برنامه، اصلاح ساختار با تصويب هم‌زمان قوانين و مقررات بوده و نفتی‌بودن بودجه و اقتصاد نوسان در اقتصاد را زیاد کرده است. سازمان برنامه و بودجه و مجلس شورای اسلامی، دو عامل مهم تخصيص منابع اقتصاد کشور هستند. عمده درآمد دولت در ايران نفت و ماليات است. در شرایط حاضر معیار موفقیت یک مدیر دستگاه درحال‌حاضر، دریافت بودجه بیشتر از سازمان برنامه و بودجه و مجلس است. مدیر هر دستگاه در صورت دریافت‌نکردن بودجه از سازمان برنامه یا دولت، در گام بعدی با چانه‌زنی از مجلس آن را مطالبه می‌کند؛ بنابراین باید بودجه‌ریزی دولت از محل درآمدهای نفتی و غیرنفتی (مالیات) در لایحه و قانون بودجه به تفکیک فصل، ردیف، امور و دستگاه با سازگاری لازم متمایز شوند؛ به‌عبارتی باید با عنایت به شرایط فعلی یعنی کاهش قیمت نفت، تحریم آمریکا در قالب یک برنامه چهارساله بودجه‌‌ای استارت ترک فعل بودجه‌ریزی کنونی، فرایند بودجه‌ریزی کشور دچار تحول اساسی درونی شود. با توجه به پیشرفت فناوری دیجیتالی و امکان پردازش و برنامه‌ریزی با داده‌های بزرگ و همچنین با توجه به امکان تفکیک امور تصدی‌گری و حاکمیتی و توزیعی دولت در قالب دستگاه، ردیف، امور و فصل، بودجه‌ریزی و هزینه‌ها باید به شکل روشن و شفاف از محل درآمدهای نفتی و غیرنفتی مشخص شود؛ به این صورت که سهم هزینه هر دستگاه و هر ردیف باید از محل درآمدهای نفت مشخص شود و در یک فرایند چهارساله دستگاه‌های تصدی‌گری دولت، وابستگی به درآمدهای نفتی خود را به‌تدریج به صفر برسانند و امور حاکمیتی و توزیعی می‌توانند از مالیات و نفت هم‌زمان استفاده کنند. تحول درون‌زا در بودجه‌ریزی، و ارزیابی منفی مدیر برای استفاده از نفت باید یک فرهنگ شود تا وابستگی بودجه و اقتصاد ایران به نفت کاهش یابد.
*استاد اقتصاد دانشگاه علامه
در مصوبه هشتم مهر1320 مجلس شورای ملی، با شروع جنگ و خروج رضاخان از ایران طی ماده واحده‌‌ای با دادن مجوز به وزارت دارایی برای استفاده از کل موجودی حساب ذخیره مملکتی و همه پرداخت‌های شرکت نفت انگلیس و ایران در سال 1320، عملا مکانیسم حساب ذخیره مملکتی ملغی می‌شود و از این به بعد حرمت استفاده از عواید نفتی در بودجه دولت از بین رفت تا سال 1326 که مجدد مطابق تبصره 8 قانون مصوب 1326، بر جداکردن عایدات حق امتیاز و سود سهام و هر نوع عایدات دیگر از شرکت نفت ایران و انگلیس تأکید می‌کند؛ براساس این قانون در سال اول 40 درصد، در سال دوم 70 درصد و در سال‌های بعد صد درصد درآمد نفت فقط باید صرف کارهای تولیدی و عام‌المنفعه شود که با اجازه مخصوص مجلس شورای ملی مقدور است. نطفه تشکیل سازمان برنامه هم از این قانون شکل گرفته است. به عبارت دیگر تفکر قانون‌گذار از تشکیل سازمان برنامه اساسا جداکردن عواید نفت از مخارج جاری دولت یا محدودکردن اندازه دولت و در نهایت استفاده از درآمدهای نفت در عمران و آبادی کشور بوده است. در ادامه در خاتمه برنامه دوم عمرانی از کل عواید درآمدهای نفتی 80 درصد به سازمان برنامه و 20 درصد به شرکت ملی نفت و وزارت دارایی تخصیص می‌یافت و اگر درآمد نفت از حدی بالاتر می‌رفت، در اختیار وزارت دارایی قرار می‌گرفت؛ اما شاخص وابستگی بودجه دولت به نفت در گذر زمان همچنان افزایش می‌یافت به‌گونه‌‌ای که از 2.7 درصد در برنامه دوم عمرانی به حدود 40.7 درصد در سال 1353 رسید. شاخص وابستگی بودجه دولت به نفت در این دوره با دادن مسئولیت سازمان برنامه و هیئت عامل برنامه به نخست‌وزیر در اوایل دهه 40 به‌تدریج افزایش یافت.
در سال‌های بعد از انقلاب اسلامی، سیاست حفظ منابع زیرزمینی برای نسل‌های آینده و کاهش تولید نفت از شش میلیون بشکه در روز به دو میلیون بشکه در روز مطرح شده اما در عمل چنین اتفاقی نیفتاد و وابستگی بودجه به نفت همچنان گسترش یافت و در بیشتر سال‌ها به بالای 40 درصد رسید و در برخی سال‌ها با برخی اصلاحات به 70 درصد هم رسید.
در این برهه در زمان برنامه سوم بعد انقلاب «تشکیل حساب ذخیره ارزی» در دستور کار قرار گرفت. حساب ذخیره ارزی در سال 1379 برای حفظ و نگهداری درآمدهای ارزی مازاد به وجود آمد؛ اما در عمل توجهی به این موضوع نشد و وابستگی بودجه دولت به نفت به حدود 70.2 درصد در سال 1385 رسید. حساب ذخیره ارزی اهدافی مانند ایجاد ثبات در میزان درآمدهای حاصل از فروش نفت خام، تبدیل دارایی‌های حاصل از فروش نفت خام به دیگر انواع ذخایر و کاهش تلاطم‌های ارزی داشت. براساس قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه، دولت در صورتی مجاز به برداشت از این حساب بود که درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام نسبت به ارقام پیش‌بینی‌شده کاهش پیدا کند. همچنین برداشت از حساب ذخیره ارزی برای تأمین کسری ناشی از عواید غیرنفتی بودجه عمومی ممنوع بود. فلسفه شکل‌گیری این حساب در ایران بیشتر در راستای تعدیل فشارهای ناشی از نوسان قیمت نفت بر اقتصاد ملی بوده تا ایجاد حساب پس‌انداز برای نسل‌های آینده کشور و حاکمیت این نگرش بر دیدگاه دولتمردان و برنامه‌ریزان کشور، نحوه عملکرد این حساب را به‌صورت مستقیم تحت تأثیر قرار داده است. میل دولت به برداشت گسترده از این حساب در سال‌های 1385 تا 1392 و استفاده در امور جاری باعث شد چند هفته پس از روی‌کار‌آمدن دولت یازدهم از طرف نمایندگان مجلس اعلام شد که از ۱۷۶ میلیارد دلار حساب ذخیره ارزی، ۱۶۱ میلیارد دلار را دولت استفاده کرده است و عملکرد این حساب در اقتصاد نیز مانند حساب ذخیره مملکتی دهه 30 شمسی با اهداف متفاوت ناموفق بود. «صندوق توسعه ملی» پس از تجربه ناموفق «حساب ذخیره ارزی»، براساس ماده ۸۴ قانون برنامه پنجم توسعه با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فراورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فراورده‌های نفتی تأسیس شد. در سال‌های ۱۳۸۴ تا 1396 به‌طور متوسط حدود ۳۴ درصد منابع تحقق‌یافته در قوانین بودجه از محل درآمدهای نفتی بوده و شاخص‌های کلان اقتصادی تغییر معنادار مثبتی را در رفتار دولت، وضعیت بودجه و میزان وابستگی به درآمدهای نفتی نشان نمی‌دهند. براساس آمار اعلام‌شده از سوی صندوق توسعه ملی، از ابتدای تأسیس تا پایان سال ۱۳۹۷، بالغ بر ۴۱ درصد از تسهیلات ارزی مسدود شده، ۹۳ درصد از سپرده‌گذاری‌های ارزی مسدود شده و ۴۵ درصد از تسهیلات و سپرده‌گذاری‌های ریالی مسدود‌شده صندوق توسعه ملی در راستای برنامه‌هایی خارج از روال اساسنامه صندوق توسعه ملی هزینه شده که بیانگر نقض قواعد مالی حاکم بر مدیریت درآمدهای نفتی است. همچنین مجوز برداشت ریالی از منابع صندوق که در قوانین بودجه سنواتی داده می‌شود، مسبب اصلی کاهش منابع صندوق بدون دستیابی به بازده مناسب است. به‌طورکلی عملکرد نزدیک به یک قرن اخیر ایران در ارتباط با بودجه و نفت نشان می‌دهد که دستیابی به هدف کاهش وابستگی بودجه دولت به نفت در ارائه طرح‌های برون‌زا و خارج از بودجه دولت چندان ثمربخش نبوده و در شرایط خاص این طرح‌ها و حساب‌ها به‌تنهایی به محاق رفته یا کارایی لازم را نداشته‌اند؛ بنابراین باید در کنار این طرح‌های برون‌زا به شکل درون‌زا نیز این موضوع در داخل بودجه دولت حل شود. از 11 برنامه اجراشده کشور (عمراني و توسعه‌اي) صرفا دو برنامه توانستند در رشد اقتصادي شتاب ايجاد كنند؛ مطالعات نشان مي‌دهد از علل موفقيت نسبي اين دو برنامه، اصلاح ساختار با تصويب هم‌زمان قوانين و مقررات بوده و نفتی‌بودن بودجه و اقتصاد نوسان در اقتصاد را زیاد کرده است. سازمان برنامه و بودجه و مجلس شورای اسلامی، دو عامل مهم تخصيص منابع اقتصاد کشور هستند. عمده درآمد دولت در ايران نفت و ماليات است. در شرایط حاضر معیار موفقیت یک مدیر دستگاه درحال‌حاضر، دریافت بودجه بیشتر از سازمان برنامه و بودجه و مجلس است. مدیر هر دستگاه در صورت دریافت‌نکردن بودجه از سازمان برنامه یا دولت، در گام بعدی با چانه‌زنی از مجلس آن را مطالبه می‌کند؛ بنابراین باید بودجه‌ریزی دولت از محل درآمدهای نفتی و غیرنفتی (مالیات) در لایحه و قانون بودجه به تفکیک فصل، ردیف، امور و دستگاه با سازگاری لازم متمایز شوند؛ به‌عبارتی باید با عنایت به شرایط فعلی یعنی کاهش قیمت نفت، تحریم آمریکا در قالب یک برنامه چهارساله بودجه‌‌ای استارت ترک فعل بودجه‌ریزی کنونی، فرایند بودجه‌ریزی کشور دچار تحول اساسی درونی شود. با توجه به پیشرفت فناوری دیجیتالی و امکان پردازش و برنامه‌ریزی با داده‌های بزرگ و همچنین با توجه به امکان تفکیک امور تصدی‌گری و حاکمیتی و توزیعی دولت در قالب دستگاه، ردیف، امور و فصل، بودجه‌ریزی و هزینه‌ها باید به شکل روشن و شفاف از محل درآمدهای نفتی و غیرنفتی مشخص شود؛ به این صورت که سهم هزینه هر دستگاه و هر ردیف باید از محل درآمدهای نفت مشخص شود و در یک فرایند چهارساله دستگاه‌های تصدی‌گری دولت، وابستگی به درآمدهای نفتی خود را به‌تدریج به صفر برسانند و امور حاکمیتی و توزیعی می‌توانند از مالیات و نفت هم‌زمان استفاده کنند. تحول درون‌زا در بودجه‌ریزی، و ارزیابی منفی مدیر برای استفاده از نفت باید یک فرهنگ شود تا وابستگی بودجه و اقتصاد ایران به نفت کاهش یابد.
*استاد اقتصاد دانشگاه علامه
نظر شما
آخرین اخبار
